马震：机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）对推进机构编制法定化作出明确部署。《决定》强调：“机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障。要依法管理各类组织机构，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”推进机构编制法定化，是在历次党和国家机构改革实践基础上作出的重要决策，是建设法治国家、法治政府的一项重要基础性工作。我们要认真贯彻好《决定》精神，扎实做好机构编制法定化的各项工作。

 一、深刻认识推进机构编制法定化的重要意义

 推进机构编制法定化是全面依法治国的内在要求。全面依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的十九大指出，全面依法治国，要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。机构职能体系是国家治理体系的重要组成部分，机构法定、职责法定是法治政府建设的本质要求，机构编制法定化是推进法治国家、法治政府建设的重要基础工作，是依法行政的前提和基础，是全面依法治国的内在要求。

 推进机构编制法定化是深化党和国家机构改革的必然要求。改革开放以来，党和国家机构经过多轮改革，但改革中机构编制不能完全到位、改革后机构编制反弹和硬约束不足问题影响了改革成果，其中很重要的原因是机构、职能、权限、程序、责任缺乏法定化的刚性约束。深化党和国家机构改革，要充分发挥法治的规范和保障作用，在法治下推进改革，在改革中完善和强化法治，把机构编制法定化作为推进机构改革和巩固改革成果的重要保障。

 推进机构编制法定化是创新机构编制管理、提升管理水平的重要举措。健全机构编制管理的法律、法规，强化系统管理、规范管理、精细管理，丰富机构编制管理的手段和方式，增强机构编制管理权威，是解决当前机构编制管理存在问题，大力提升管理水平，推进机构编制管理科学化、规范化、法治化的重要内容和举措。

 二、完善党和国家机构法规制度是机构编制法定化的重要基础

 加强机构编制法律法规建设。制定中国共产党机构编制工作条例，是健全党内法规体系的一项重要内容。党的十八大以来，习近平总书记多次强调要从严治党，依规治党，加强党内法规建设，把党组织工作和活动纳入制度化、规范化、程序化轨道。机构编制工作是党领导国家政权建设、组织建设的重要方面，多年来已经探索形成的一套行之有效的办法，迫切需要上升为党内法规，加强约束力。

 同时，机构编制法是我国行政组织法律制度的重要组成部分。近年来，机构编制管理方面虽已出台了一些专项的行政法规，但尚无一部专门法律，相关组织法对于机构编制的规定也比较笼统、简约。关于机构编制管理的规定更多是以规范性文件的形式出现，缺乏法律规范和责任追究机制，难以适应现实需要。机构编制管理的刚性必须以法律形式予以体现并严格执行，才能保障党和国家机关高效稳定运行。

 增强“三定”规定严肃性和权威性。部门“三定”始于1988年机构改革，主要是根据有关法律法规来确定部门的职责，实际上承担着约束机构编制、规范权力运行的功能。在我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中，“三定”对于稳定和确定各部门的职责发挥了重要作用，至今仍是维持各部门和部门间运转秩序的基本依据。“三定”既有法律法规的权威性，也有规范性文件的灵活性，具有管用、实用、好用的特点。

 随着全面依法治国向纵深推进，“三定”规定权威性不足问题日益显现，一些内容也需要随着形势的发展加以充实、改进。实际工作中，一些单位和部门自创职能、自设机构、自定编制等逾越“三定”规定的现象时有发生。必须研究完善“三定”规定的内涵，按照优化协同高效原则，精细架构党政部门机构设置、职能配置、人员编制配备，增强“三定”规定的严肃性和权威性。

 全面推行政府部门权责清单制度。习近平总书记指出，“各级政府必须依法全面履行职能，坚持法定职责必须为、法无授权不可为”。政府部门履行职责应以法律法规为依据，避免自由裁量权被滥用。而权责清单制度就是把法律法规明确的权责以清单的形式逐一列出，其本质是对“三定”的深化，便于广为人知和广泛监督。下一步，要按照简政放权、便民高效、公开透明的原则，全面推行政府工作部门权责清单，让权力在阳光下运行，让责任在公开中透明。

 在深化党和国家机构改革中，要吸收借鉴近年来权责清单试点和其他改革管理成果，利用“三定”巩固权责清单成果，充实完善相关内容，厘清部门职责边界，优化部门职责关系，实现权责清单与“三定”规定有机衔接。要规范和约束行政机关履职行为，为加强机构编制管理、推进部门组织法制建设奠定基础。

 三、强化机构编制管理刚性约束是机构编制法定化的本质要求

 强化党对机构编制工作的集中统一领导，统筹使用各类编制资源。机构编制工作是配置党的执政资源的一项基础性工作，是国家政权建设的重要内容，必须坚持党的集中统一领导，统筹调配各类编制资源。习近平总书记指出，要坚持精简统一效能，严控人员编制，同时把“瘦身”与“健身”结合起来，妥善解决严控与满足发展需要之间的矛盾。这就要求编制在各部门、各地区、各领域优化配置。此次统筹推进党政军群机构改革，就是重新调配编制资源、优化布局结构、提高配置效率的重大举措。

 统筹使用各类编制资源，推进编制挖潜增效和创新管理，要坚持走内涵式发展道路。在导向上，要以职责任务作为编制调配的“风向标”，随职责任务的增减推动编制资源的流动；在布局上，加大部门间、地区间编制统筹调配力度，解决重点和突出问题；在结构上，着力减上补下，引导党政部门精简机关、强化充实基层一线；在手段上，强化动态调整，比如建立年度或周期调整机制、富余编制统一调配机制等。

 推动机构编制管理科学化规范化。要加强机构编制管理评估，优化编制资源配置。编制作为执政资源，也要考虑投入与产出效益，不断调适优化和再平衡。要建立健全机构编制管理评估制度，按照客观公允的标准、方法和程序，对机构编制管理效果、效益进行论证评价，深入挖掘数据背后的基本状况、矛盾问题，分析问题成因，提出有针对性的对策建议。

 要加快建立机构编制管理同组织人事、财政预算管理共享的信息平台，全面推行机构编制实名制管理，充分发挥机构编制在管理全流程中的基础性作用。实名制作为行之有效的工作制度，要随着信息系统的广泛应用，推动其记录、认证和查询分析的快捷化。机构编制管理同组织人事、财政预算管理相互配合制约的工作机制，应通过共享的信息平台形成精准对接、进行动态更新、提高应用水平。

 要按照办事公开要求，及时公开机构编制有关信息。党政机关机构编制是重要的行政资源，是公共财政支出的重要投向指标。机构编制部门及其他机关、事业单位对不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的机构编制事项，要通过有效形式向本单位工作人员和社会公开，主动接受各方监督。

 严格机构编制管理权限和程序。邓小平同志曾经指出，“编制就是法律”。多年来，在机构改革和日常编制管理中，逐步形成了较为清晰的纪律要求，明确了严格的机构编制管理权限和程序，建立了一套行之有效的管理制度。编制的数额和使用范围的核定，都要符合规定条件和程序。任何行政机构的编制和使用范围一经确定，便具有法律效力，不得随意突破和更改。

 严格机构编制管理权限和程序，主要包括以下几个方面。一是严禁越权审批。行政编制的审批权限在中央，副厅（局）级以上机构设置的审批权限也在中央。二是严格执行机构限额、领导职数、编制种类和总量等规定，不得在限额外设置机构，不得超职数配备领导干部，不得擅自增加编制种类，不得突破总量增加编制。三是严格控制编外聘用人员，防止无序增长，从严规范适用岗位、职责权限和各项管理制度。

 四、加大机构编制违纪违法行为查处力度是机构编制法定化的根本保障

 严格执行机构编制管理法律法规。近年来，机构编制部门把制度建设作为监督管理的重要支撑和保障，会同有关方面出台了关于机构编制违纪违法行为处理的一系列制度规定，推动机构编制纳入了巡视、审计等工作机制。按照《决定》要求，将完善机构编制法规制度，形成较为完整的机构编制管理法律法规体系，必须严格执行，坚决维护机构编制管理的权威性，依法管理机构、编制、职能，推进机构编制法定化。

 要坚决查处各类违纪违法行为，严肃追责问责。机构编制审批和配置权属于公权力，具有强制力保证，必须接受监督制约。行政机关领导干部和工作人员发生机构编制违纪违法行为，必须给予相应惩戒，强制纠正违纪违法行为。要加大对违纪违法行为查处和通报力度，以点带面发挥警示作用。

 坚决整治条条干预。条条干预一度成为机构编制管理中的顽疾。一些部门习惯于以多种形式对下级明确提出或“夹带”机构编制要求，究其原因，有的是部门和领导机构编制法制意识淡漠，有的是机构编制管理不严，有的是片面强调本部门工作有“腿”、有“抓手”。条条干预影响地方党委政府因地制宜设置机构，不利于地方结合实际合理配置行政资源，扰乱机构编制管理秩序，也会严重影响机构改革的成效。

 整治条条干预，一是全面清理部门规章和规范性文件，废除涉及条条干预条款，使条条干预彻底失去依据。二是对条条干预加大查处力度，做到有案必查，有错必究。三是建立更加完善的部门发文备案审核制度、条条干预举报制度。

 完善机构编制同纪检监察机关和组织人事、审计等部门的协作联动机制。机构编制是党和国家机构正常运行的重要组织保障，涉及方方面面，必须采用系统的方法，加强管理各环节内外上下的协调配合。要完善机构编制同纪检监察、巡视巡察、组织人事、审计等工作的协作联动机制，在预防教育、案件查办等方面紧密衔接配合，形成监督检查合力。要建立机构编制违纪违法问题动态监测平台，提高及时发现和解决问题的能力。要依托“12310”举报平台，建立上下畅通的信息沟通机制。